NKF-Vergleichsringe
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NKF-Vergleichsringe
Gestalten – nicht verwalten
Über NKF-Vergleichsringe – oder: was lernen wir daraus?
Von Andreas Jasper, NKF-Team der Stadt Vlotho
Veröffentlicht im NKF-Newsletter 2/2008
Quelle: www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
„Wir buchen doppisch – damit haben wir das NKF eingeführt,“ so schallt es landauf landab aus vielen Kehlen. Für
diejenigen, die es geschafft haben, war es eine große Kraftanstrengung. Und man kann sie dafür
beglückwünschen. Für diejenigen, die noch folgen, ist es noch eine solche. Doch mitnichten ist die
Einführung der Doppik identisch mit der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements. Die Doppik ist nur ein
(wenn auch wesentlicher) Baustein des NKF. Wir müssen vielmehr den Blick öffnen für die eigentlich mit der
Einführung des NKF verbundenen Ideen und Grundgedanken. In diesem Zusammenhang kommen uns dann Begriffe wie
„Verbesserung der Steuerungsfähigkeit“ oder „strategisches Management“ in den Sinn.
Wenn ein Seemann nicht weiß, welches Ufer er ansteuern muss, dann ist kein Wind der richtige.
Lucius Annaeus Seneca (4 v.Chr. – 65 n.Chr.)
Um sein Schiff Kommune richtig steuern zu können, muss man zunächst einmal wissen, wo man sich derzeit befindet
und wo man eigentlich hin will. Das Ziel wird uns vorgegeben durch Leitlinien, Leitbilder, politische
Willensäußerungen, den kommunalen Haushaltsplan und so fort. Die sich mit der Einführung von strategischen
Zielen ergebenden Hemmnisse werden an anderer Stelle zu diskutieren sein. Nur soviel: Unser oberstes Ziel ist das Wohl
unserer Mitbürger und damit unserer Kommune. Aber wie erreichen wir dieses, unser Ziel?
Man kann sich jetzt ganz allein auf den Weg machen und mittels learning-by-doing seine Reiseroute wählen. Wir wissen
aus eigener Erfahrung, dass man aus eigenen Fehlern lernt. Und was für eine Freude, wenn man dann am Ziel angekommen
ist! Doch die Ernüchterung folgt schnell: Der Weg war mühsam und von häufigen Rückschlägen und
(un-)nötigen Neustarts geprägt.
Abkupfern: Lernen vom Besseren
Ein viel versprechender Weg ist es, bei denen abzukupfern, die erfolgreicher sind als man selbst. Es heißt also
„Lernen von den Besten“, oder eigentlich besser „Lernen von den Besseren“. Es ist wünschenswert, wenn man sich an einer
Messlatte orientieren kann. Diese Messlatte nennt sich neudeutsch „Benchmarking“.
Ende der 1970er Jahre führte Xerox ein bewusstes Benchmarking ein, da man große Einbußen beim Marktanteil
feststellen musste. Nun wollte man von den Firmen lernen, deren Marktanteile stiegen. Benchmarking wir definiert als eine
„kontinuierliche Vergleichsanalyse von Produkten, Dienstleistungen, Prozessen und Methoden des eigenen Unternehmens mit denen
des besten Marktteilnehmers. Ziel ist es, die Leistungslücke zum führenden Unternehmen zu erkennen und systematisch
zu schließen.“
So muss man erst einmal schauen, wo man selbst gut ist. Aber auch, wo Nachhol- bzw. Verbesserungsbedarf besteht und/oder
gesehen wird. Zu diesem Zweck werden schon seit vielen Jahren Vergleichsringe zu den verschiedensten Themen und in den
verschiedensten Ausprägungen durchgeführt. Von der telefonischen Nachfrage bei der Nachbarkommune „wie macht Ihr
dass denn?“ bis hin zu wissenschaftlich begleiteten, differenzierten Auswertungen mit hunderten von Seiten dicken
Abschlussprotokollen reicht die Spannweite. Die Welt der interkommunalen Vergleiche ist groß und verwirrend.
An dieser Stelle sollen die hoch spezialisierten Auswertungen nicht schlecht geredet werden, ganz im Gegenteil, denn sie
sind außerordentlich wichtig für die Weiterentwicklung des kommunalen Sektors. Bedingt durch die hohe
Produktvielfalt der Kommunen (Produktkataloge mit fast 100 Produkten und mehreren tausend „angehängten“ Leistungen)
müsste jedoch ein großer Teil der Manpower in das Controlling gesteckt werden, wenn flächendeckend ein hoch
differenziertes Vergleichssystem eingeführt werden sollte. Wir würden uns letztlich mehr mit uns selbst
beschäftigen als mit der Leistungserbringung!
Für den täglichen Gebrauch muss es auch einfacher gehen!
Um ein Schiff sicher zum Hafen zu bringen, ist es für den Kapitän und seine Leitungsmannschaft nicht wichtig,
über jedes Detail an Bord informiert zu sein. Für ihn ist es vielmehr ausreichend, zu wissen, wo sich das Schiff
gerade befindet, welche Route sein Schiff befährt und wie die einzelnen Bordsysteme arbeiten. Bei Störungen im
Betriebsablauf oder bei Gefahren muss er umgehend informiert werden, um rechtzeitig die erforderlichen Gegenmaßnahmen
ergreifen zu können.
Auf den öffentlichen Bereich übertragen bedeutet dieses, dass ein System für die Steuerung benötigt
wird, welches einen schnellen Überblick über die aktuelle Situation ermöglicht und gleichzeitig über die
aktuellen Umwelteinflüsse informiert, die die Zielerreichung beeinflussen können.
Kontrollleuchten
Als relevante Parameter für ein Steuerungssystem, vergleichbar mit Kontrollleuchten, hat man dafür Kennzahlen
ausgemacht. Es gibt mittlerweile eine Vielzahl von Veröffentlichungen über den Kennzahleneinsatz im
öffentlichen Bereich. Der Schwerpunkt liegt hier eindeutig in dem Bereich der harten Kennzahlen, also bei denen, die
sich an Leistungen, Mengen und Finanzen orientieren. Die Welt der weichen, rein wirkungsorientierten Kennzahlen (z.B. in Form
von Qualitätsaussagen) bereitet uns im öffentlichen Bereich noch viel Kopfzerbrechen. Mit hoher Wahrscheinlichkeit
werden sie mittelfristig bezüglich ihrer Aussagefähigkeit den harten Kennzahlen in nichts nachstehen.
Das wohl aktuell elementarste Kennzahlengerüst der Kommunen in Nordrhein-Westfalen ist das von der
Gemeindeprüfungsanstalt Herne veröffentlichte und für die Prüfungen herangezogene NKF-Kennzahlenset. An
Hand der ermittelten Werte werden die geprüften Kommunen einer Standortbestimmung unterzogen. Damit ist der erste
Schritt in eine strategische Steuerung geschafft. Doch eine reine Standortbestimmung reicht nicht. Was sagt einem
Schiffskapitän die Information „Sie befinden sich auf dem Wasser?“ Er muss diese Information in Beziehung zum Ziel
seiner Reise setzen: „Sie befinden sich 100 Seemeilen südlich Ihres Zielhafens.“ Damit weiß er, welchen Kurs er
steuern muss, um dieses Ziel zu erreichen. Diesem Anspruch entspricht die GPA, indem sie aus den Kennzahlen heraus
Handlungsempfehlungen für die jeweilige Kommune entwickelt.
Kennzahlen als Zielgrößen
Kennzahlen werden konsequenterweise zum einen eingesetzt, um den aktuellen Standort festzustellen. Dazu werden
beispielsweise die Kennzahlen benutzt, die in einer Zeitreihe darstellt werden können. Nach Auswertung von Zeitreihen
wurde festgestellt, dass die Vlothoer Einnahmesituation stabil ist und die Eigenkapitalquote kaum Schwankungen unterworfen
ist. Gleichzeitig weist die demografische Entwicklung aber ein „negatives Bevölkerungswachstum“ aus. Es ist wichtig, die
internen Kennzahlen entsprechend auszuwerten, also – um jetzt wieder zum Bild des Schiffes zurückzukommen –
festzustellen, wie viel Wasser noch „unter dem Kiel“ ist. Im schlechtesten Fall sagen diese Auswertungen, dass das Wasser bis
zum Hals steht, im besten Fall „die See ist völlig ruhig und alle Systeme laufen fehlerfrei“. Auf Vlotho bezogen, ist es
uns rückblickend betrachtet, deutlich besser gegangen, als erwartet. In der Zukunft sind – gerade vor dem Hintergrund
der prognostizierten demografischen Entwicklung – noch einige zu umschiffende Klippen und Untiefen zu erwarten.
Kennzahlen als Zielgrößen
Für eine strategische Steuerung benötigt man jedoch auch relative Bezugsdaten. Wichtige Informationen für
die Ermittlung der Zielgrößen erhält man aus der Analyse der Daten anderer Kommunen, wir „benchmarken“. So
werden Kennzahlen in den interkommunalen Vergleich gestellt. Man misst sich mit anderen, fast so, als ob man einem freien
Marktgeschehen ausgesetzt ist, was natürlich nicht der Fall ist!
Im Rahmen des IKON-Vergleichsrings der KGSt „NKF-Kommunen 20.000 – 40.000 Einwohner“ wurden nicht nur die reinen Ergebnis-
und Finanzkennzahlen ausgewertet, sondern auch die bereits vorliegenden Eröffnungsbilanzen gegenüber gestellt. Da
aber einige Daten so nicht interkommunal vergleichbar sind, wurden noch einige darüber hinausgehende Rahmenparameter
erhoben. Dazu gehören z.B. Daten über Einwohnerentwicklungen, sozialversicherungspflichtig Beschäftigte und
Kindergartenplätze. Also alles Datenmaterial, welches relativ einfach zu erheben ist. Doch ohne diese „ergänzenden“
Informationen sind weitergehende Vergleichsanalysen nicht möglich.
Es war dem Mitgliedern des IKON-Vergleichsrings ein Anliegen, die Kennzahlen so zu gestalten, dass eine möglichst
gute interkommunale Vergleichbarkeit gegeben ist, gleichzeitig aber der Erhebungs- und Erfassungsaufwand möglichst
gering gehalten wird. Dabei kamen dann in den „Entwicklungsgesprächen“ Fragen auf wie: „Werden der Bauhof, der
Abwasserbetrieb und die Friedhöfe mit eingerechnet oder unberücksichtigt gelassen?“ Es musste also einige Zeit
investiert werden, um auf eine gleiche Datenbasis zu kommen. Doch es lohnt sich allemal, sich diese Arbeit zu machen.
Die Kennzahlenauswertungen zeigten, dass die Stadt Vlotho im Verhältnis zu den meisten Beteiligten eine sehr gute
Eigenkapitalausstattung hat und dass auch die Steuerquote sehr hoch ist. Gleichzeitig zeigte sich, dass bei der
Infrastrukturquote die Werte recht mäßig sind.
|
Stadt Vlotho | Maximalwert | Minimalwert | Mittelwert |
---|---|---|---|---|
Eigenkapitalquote 1 | 52,12% | 52,12% | 20,84% | 33,94% |
Eigenkapitalquote 2 | 76,54% | 77,41% | 41,95% | 61,53% |
Infrastrukturquote | 29,08% | 49,03% | 29,08% | 38,32% |
Gewerbesteuermeß- betrag je Einwohner |
1,16 EUR | 1,27 EUR | 0,21 EUR | 0,58 EUR |
Relative Bevölkerungsveränderung in den vergangenen 5 Jahren | -2,11% | 7,38% | -7,97% | 0,48% |
Exemplarische Auswertung von Daten des IKON-Vergleichsrings |
Bei der Eigenkapitalquote 1 wird das Eigenkapital ins Verhältnis zur Bilanzsumme gesetzt, wobei die Bilanzsumme dem
Wert des gesamten kommunalen Vermögens entspricht. Je höher die Eigenkapitalquote 1 ist, umso unabhängiger ist
die Kommune von externen Kapitalgebern. Die Eigenkapitalquote 2 bezieht neben dem Eigenkapital noch die Sonderposten mit ein,
da es sich faktisch um „wirtschaftliches Eigenkapital“ handelt. Damit kann die Stadt Vlotho auch einige Jahre mit
Fehlbedarfen relativ gut wegstecken.
Mittels Infrastrukturquote wird ermittelt, wie viel Prozent des kommunalen Vermögens in Infrastrukturvermögen
gebunden ist, denn dieses Vermögen ist nur sehr eingeschränkt wirtschaftlich verwertbar. Im Umkehrschluss
könnte man folgern, dass wir entsprechend viel sonstiges Anlage- und Finanzvermögen haben, welches ja
grundsätzlich verwertbar wäre. Ein detailliertere Analyse im IKON-Vergleichsring zeigte jedoch auf, dass das
städtische Infrastrukturvermögen nicht im besten Unterhaltungszustand zu sein scheint, denn die zu
bewirtschaftenden Verkehrsflächen sind im Gegenzug relativ hoch. Hier zeigt sich, dass die angespannte
Haushaltssituation der vergangenen Jahre eine hochwertige Straßeninstandsetzung nicht zuließ.
Mit der in der Tabelle dargestellten Kennzahl „Gewerbesteuermeßbetrag je Einwohner“ wurde versucht, die
wirtschaftliche Ertragskraft der Unternehmen zu nivellieren und in Bezug zur Größe der Kommune zu bringen. Dieser
Wert ist für Vlotho sehr günstig und führt jetzt dazu, dass auch weiterhin ein großes Augenmerk auf eine
gesunde Weiterentwicklung des Wirtschaftsstandortes Vlotho gelegt werden wird.
Im Vergleichsring werden darüber hinaus noch eine ganze Reihe weiterer Kennzahlen erhoben und ausgewertet. Das
Benchmarking dient vor allem dazu, die Anzeigen der Bordinstrumente besser zu verstehen. Die ersten Schlussfolgerungen die in
Vlotho aus diesem Vergleichsring gezogen wurden: Die Gewerbeansiedlungspolitik der vergangenen Jahre zahlt sich heute in
barer Münze aus, so dass gewerbesteuermäßig wohl auch in den nächsten Jahren mit relativ stabilen
Einnahmen gerechnet werden kann. Die Bevölkerungsentwicklung ist nicht nur gefühlt, sondern auch im Verhältnis
zu den anderen IKON-Vergleichsringmitgliedern mehr als besorgniserregend. Insoweit wird wohl die demografische Entwicklung
verstärkt in den Fokus genommen werden.
Houston, we have a problem
Aber die schwierigste Aufgabe kommt noch auf uns zu: Es müssen die verschiedensten Gefahrenbereiche festgelegt und
bewertet werden. Wann befindet sich eine Kennzahl im grünen Bereich, wann ist „Alarmstufe Rot“ erreicht? Auch hier hilft
das Benchmarking, denn hierdurch kann eine Einordnung der eigenen Daten vorgenommen werden. Schlägt der Zeiger nach oben
oder unten aus? Wo liegt denn der „Normwert“? Dadurch trennt sich bei den Kennzahlen relativ schnell die Spreu vom
Weizen.
Einige Kennzahlen, wie beispielsweise die sog. Anlagenintensität lag im interkommunalen Vergleich der
NKF-Vergleichsringsmitglieder im Mittel bei etwa 97%, nur bei Kommunen, die noch kurz vor Jahresschluss größere
Kredite zur Liquiditätssicherung („Kassenkredite“) aufgenommen haben, lag sie darunter. Dieser Kennzahl wird daher in
Zukunft nicht so ein Augenmerk gewidmet werden wie anderen. Zugleich wurde geschaut, welche Kennzahlen für Vlotho
steuerungsrelevant sein können. Bildlich gesprochen: die Kennzahlen werden entsprechend ihrer Relevanz für die
Steuerung von innen nach außen auf unserem Steuerboard platziert. Ziel der Vlothoer Verwaltung ist es, dass den
politischen Gremien in regelmäßigen Abständen ein DIN A4-Blatt an die Hand gegeben werden kann, auf dem die
wichtigsten (also steuerungsrelevanten) Grundinformationen zusammen dargestellt sind.
Ein Ziel muss man früher kennen als die Bahn.
Jean Paul (1763-1825)
Aus dem interkommunalen Vergleich können wertvolle Hinweise für die Einordnung des eigenen Kennzahlenwertes
entnommen werden. Doch man muss für die Navigation auch die kommunalen Ziele mit einbeziehen. Nur wenn man weiß,
wohin man fahren will, kann man auch einordnen, ob die Kennzahl relevant ist bzw. wie die Ampelbereiche festzulegen sind. So
wie die Wassertiefe für ein Schiff, welches sich in Küstennähe befindet eine Relevanz hat, ist diese für
ein Schiff auf hoher See im Moment nicht so erheblich. Eine Kennzahl „Sporthallenfläche je Einwohner“ ist für eine
Kommune, die sich in nächster Zeit schwerpunktmäßig mit Seniorenfragen auseinander setzen will,
natürlich nicht so bedeutungsvoll wie für eine Kommune, die sich der Breitensportförderung verschrieben
hat.
Das NKF-Kennzahlenset ist derzeit immer noch in der Entwicklungsphase, auch wenn es mittlerweile einige „verbindliche“
Kennzahlen gibt. Die Bilanzkennzahlen kann man vergleichen mit den Routenaufzeichnungen des Navigators in der Seekarte, denn
sie zeigen an, woher man kommt. Sie bieten eine Rückschau. Mit den Kennzahlen zur Finanz- und Ertragslage ist es ein
wenig anders, denn diese können zeitlich gesehen sowohl rückwärtsgerichtet wie auch zukunftsorientiert
(mittels der hinterlegten Planwerte) ausgewertet werden. Insoweit haben diese Kennzahlen unterjährig einen viel
größeren Stellenwert als die Kennzahlen zur Vermögenslage. Insoweit wird sich das Steuerboard der Kommune
laufend verändern. Es wird modular gestalten werden müssen.
Und was lernen wir jetzt daraus?
Zusammenfassend kann man wohl sagen, dass NKF-Vergleichsringe zur Zeit eine wichtige Vorreiterrolle für die
Ermittlung von steuerungsrelevanten Kennzahlen spielen. Es werden Vergleichsgrößen zusammengestellt und so
aufbereitet, dass sie Datenbasis für eine eigene Positionsbestimmung sein können. Zugleich können sie die
eigene Zielerreichung unterstützen, indem die Kennzahlen als Indizien für die Bewertung der eigenen Situation
herangezogen werden können. Was ein Kennzahlenvergleichsring nicht ersetzen kann ist eine eigene Zieldefinition, er ist
aber in der Lage, den Zielfindungsprozess durch objektives Zahlenmaterial zu unterstützen. Zugleich erhält man
Informationen über den Grad der Zielerreichung.
NKF-Kennzahlen können immer nur einen generellen Zustandsbericht abgeben. Falls diese, nach strategischen
Gesichtspunkten ausgewählten Kennzahlenwerte nicht im Normbereich sind, ist es erforderlich sich über die
produktbereichs- und produktorientierten Kennzahlen in Detailanalysen herunterzuzoomen. Auch in diesen Bereichen werden sich
(gerade auf Produktbereichsebene) in Zukunft weitergehende Kennzahlen als Indikatoren etablieren.
In vielen Kommunen (Vlotho nicht ausgenommen) ist es derzeit noch wie mit einem Segelboot, welches im großen weiten
Meer vor sich hinschippert. Wir sind abhängig von den Winden und immer dann, wenn wir das Unheil auf uns zukommen sehen,
versuchen wir darauf zu reagieren. Mit dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement hingegen wechselt man vom Segelboot auf eine
modernes Motorboot. Damit wird es erst ermöglicht, nicht nur reaktiv, sondern auch aktiv zu handeln – also zu steuern.
Dazu erscheint es hilfreich, wenn man sich an NKF-Vergleichsringen beteiligt. So kann man die neuen Steuerungsinstrumente
besser kennen und die Steuerboardanzeigen auch richtig verstehen lernen, um dann die richtigen Entscheidungen zu treffen.