Eigenbetriebsverordnung
Das Land Niedersachsen hat am 12. Juli 2018 eine Neufassung der Eigenbetriebsverordnung (EigBetrVO) beschlossen.
Quelle: Eigenbetriebsverordnung (EigBetrVO) vom 12. Juli 2018 (Nds. GVBl. 2018, 161 – VORIS 20300 –)
Die Allgemeinen Hinweise aus der Begründung der Verordnung:
Mit der am 01.01.2011 in Kraft getretenen Eigenbetriebsverordnung vom 27.01.2011 (Nds.GVBl. S. 27) hat das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport gemäß § 142 Abs. 1 Nr. 12 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) allgemeine Vorschriften über den Aufbau, die Verwaltung, die Wirtschaftsführung, das Rechnungswesen und die Prüfung der kommunalen Eigenbetriebe erlassen. Aufgrund der Aufhebung der NGO durch Artikel 4 des Gesetzes zur Zusammenfassung und Modernisierung des niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts vom 17.12.2010 (Nds.GVBl. S. 576) ist die Aufhebung dieser Verordnung und ihr Neuerlass nach dem neuen Recht geboten. Das für Inneres zuständige Ministerium ist auch gemäß der neuen kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen wieder zum Erlass weiterer rechtlicher Bestimmungen für die Verwaltung und die Betriebsführung der gemäß § 136 Abs. 2 Nr. 1, § 136 Abs. 3 Satz 1 oder § 136 Abs. 3 Satz 3 NKomVG von den niedersächsischen Kommunen geführten Eigenbetriebe ermächtigt. Der Umfang der in § 178 Abs. 1 Nr. 12 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) enthaltenen Ermächtigung entspricht der bis zum Inkrafttreten des NKomVG geltenden Ermächtigung nach § 142 Abs. 1 Nr. 12 NGO.
Abgesehen vom Vierten Teil (Prüfung) weicht der Text der neuen Verordnung deshalb nur zu einem relativ geringen Teil von der Textfassung der Vorgängerverordnung ab. Über weite Strecken liegen die Unterschiede nur darin, dass im Verordnungstext nunmehr die allgemein verwendete Bezeichnung Kommune anstelle des Wortes Gemeinde sowie die in § 7 Abs. 1 NKomVG festgelegten, allgemein auf die Funktion hinweisenden Bezeichnungen der Organe der Kommunen anwendet werden, und dass bei den vorgenommenen Verweisungen auf andere landesrechtliche Vorschriften der nunmehr geltende Rechtsstand nach dem NKomVG anstelle der Vorschriften nach der NGO zugrunde gelegt wird. Dementsprechend gilt dies auch für die Verweisungen auf die Vorschriften nach der Gemeindehaushalts- und -kassenverordnung vom 22.12.2005. Stattdessen gelten nunmehr die Vorschriften der Kommunalhaushalts- und -kassenverordnung (KomHKVO). Diese ist als Artikel 1 der Verordnung zur Ausführung des kommunalen Haushaltsrechts vom 18. April 2017 (Nds. GVBl. S. 130) verkündet worden.
Die bei Vergleich mit dem bisherigen Verordnungstext ersichtlichen übrigen Veränderungen im Wortlaut der §§ 7, 8, 21 und 27 Abs. 1 sowie § 28 sind redaktioneller Art, bei § 27 Abs. 1 und § 28 mit dem Ziel einer verbesserten Anwenderfreundlichkeit.
Vor dem Erlass der Verordnung sind die kommunalen Spitzenverbände, das Institut für Wirtschaftsprüfer in Deutschland e.V. (IDW) und die Präsidentin des Niedersächsischen Landesrechnungshofs angehört worden. Daraufhin sind Stellungnahmen von der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände und dem IDW erfolgt.
Ein darin geäußerter Vorschlag der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände zielt darauf ab, in § 12 der Verordnung noch zusätzlich zu bestimmen, dass die Regelungen über die Kostenüber- und -unterdeckungen nach § 5 Abs. 2 des Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) unberührt bleiben. Besonderheit der Regelungen im NKAG ist es, dass Kostenüber- oder -unterdeckungen innerhalb der auf die Feststellung folgenden drei Jahre ausgeglichen werden müssen, während § 12 des Entwurfs der Verordnung einen fünfjährigen Modus regelt. Wegen des Vorrangs der (Gesetzes-)Regelung im NKAG vor den Bestimmungen dieser Verordnung geht der dreijährige Zyklus in den entsprechenden Anwendungsfällen einem auf fünf Jahre ausgerichteten Ablauf vor. Weil die Wahl eines dreijährigen Zyklus den Verordnungsbestimmungen aber nicht entgegensteht, ist die vorgeschlagene Ergänzung nicht berücksichtigt worden. Ebenso ist der Vorschlag für eine Erweiterung der Überschrift des § 12 um den zusätzlichen Text „Einsatz liquider Mittel“ nicht berücksichtigt worden.
Mit einem weiteren Vorschlag bezieht sich die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände ebenfalls auf abgabenrechtliche Besonderheiten. Es geht um die Erhebung von Gebühren zur Kostendeckung des Eigenbetriebes, wenn diese nach dem NKAG oder anderen speziellen Vorschriften, beispielsweise dem Niedersächsischen Abfallgesetz (NAbfG), erfolgt. In ihrer Stellungnahme trägt die Arbeitsgemeinschaft hierzu vor, dass zwischen den gebührenrechtlichen Pflichten in der Kostenrechnung und deren Darstellung in der Bilanz bzw. der Gewinn- und Verlustrechnung erhebliche Diskrepanzen entstehen können. Dies betrifft beispielsweise bei Eigenbetrieben der Abfallwirtschaft die Bildung von Deponierückstellungen nach § 12 Abs. 3 und 4 NAbfG. Die vorgetragene Anregung ist in § 20 Abs. 2 berücksichtigt worden.
In einer weiteren Anregung hat die Arbeitsgemeinschaft den Wunsch vorgetragen, bei den Verordnungsregelungen auszuschließen, dass es zu Doppelprüfungen sowohl durch einen Wirtschaftsprüfer als auch das Rechnungsprüfungsamt kommt, wenn – gestützt auf § 6 b des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) – der Jahresabschluss und der Lagebericht eines vertikal integrierten Energieversorgungsunternehmens, das als Eigenbetrieb geführt wird, nach für Kapitalgesellschaften geltenden Vorschriften des Handelsgesetzbuchs (HGB) geprüft werden müssen. Die Regelungen in § 37 stellen nunmehr klar, wie zu verfahren ist, damit es nicht zu einem doppelten Prüfungsaufwand kommt. Entscheidend dafür ist, dass der Auftrag zur Durchführung der Jahresabschlussprüfung auch die Kriterien für eine sogenannte erweiterte Abschlussprüfung berücksichtigt. Der beauftragte Prüfungsumfang muss diejenigen Belange ausreichend mit berücksichtigen, die sich aus § 53 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 des Haushaltsgrundsätzegesetzes ergeben. Die danach verlangte Berichterstattung geht über diejenigen Gegenstände hinaus, die sich bei einem ausschließlichen Zugrunde legen des in § 317 HGB bestimmten Prüfungsumfangs ergeben. Nur bei diesem Vorgehen wird der Regelungsgehalt des § 29 für den betroffenen Eigenbetrieb vollständig abgedeckt. Die Vorschriften dieses Paragraphen werden nicht durch das von § 6b EnWG in Bezug genommene Prüfungsrecht nach dem HGB verdrängt, weil diese bundesrechtliche Vorschrift von abweichenden Zielsetzungen, als diejenigen die das Landesrecht verfolgt, geleitet wird. Dort geht es um die Verwirklichung allgemeiner ordnungspolitischer Fragen des Energiewirtschaftsrechts und das Erreichen von Zielen, die sich aus der Binnenmarktpolitik der EU ergeben. Auf der landesrechtlichen Ebene geht es hingegen um andere Rechtsfragen. Hier stehen binnenorganisatorische Belange zur Verwaltung der als Eigenbetriebe landesrechtlich verfassten Sondervermögen der Kommunen für den Gesetzgeber im Fokus. Gesetzgebungsziel ist die Bereitstellung geeigneter Werkzeuge für eine effiziente Unterstützung und Kontrolle der Kommunen bei deren Haushalts- und Wirtschaftsführung und der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben.
Im Hinblick auf das Verfahren für die Jahresabschlussprüfung ist durch das IDW angeregt worden, von der bisher geltenden Praxis der Zusammenfassung des Prüfungsergebnisses mit Hilfe des Textes eines in der Verordnung gefassten Formeltestats als Prüfungsvermerk abzuweichen und stattdessen einen Verweis auf § 322 HGB für die Erteilung des Bestätigungsvermerks vorzusehen. Das IDW weist darauf hin, dass alle übrigen Bundesländer diese Regelungen des Handelsrechts zur entsprechenden Anwendung bestimmt haben. Der Vorschlag ist zum Zweck der Vereinheitlichung und weil es für den kaufmännischen Teil der Prüfung einer engen, ständigen Angleichung an das geltende Handelsrecht bedarf, berücksichtigt worden. Nähere Einzelheiten erläutert der nachfolgende Abschnitt (siehe Vorbemerkungen zum Teil 4).