Auslegungshinweise zu § 182 Abs. 1 bis 3 NKomVG

Nds. Ministerium für Inneres und Sport, Postfach 2 21, 30002 Hannover für Inneres und Sport
31.1-10005/182 4645 11.12.2020

Das Gesetz zur Änderung niedersächsischer Rechtsvorschriften aus Anlass der COVID-19-Pandemie ist am 17. Juli 2020 im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 244, verkündet worden und am 18. Juli 2020 in Kraft getreten. Mit dem Gesetz wurde durch Artikel 10 Nr. 3 der neue § 182 in das Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz eingefügt. Die Sonderregelungen sind aus Anlass der aktuellen COVID-19-Pandemie erlassen worden, gelten aber auch für zukünftige epidemische Lagen.

Die Sonderregelungen sollen die Handlungsfähigkeit der kommunalen Gremien in außergewöhnlichen Situationen sicherstellen. Die insoweit erfolgte Ergänzung des NKomVG war erforderlich, weil Ausnahmesituationen wie die gegenwärtige COVID-19-Pandemie bis dahin vom Gesetzgeber nicht vorhersehbar waren und erkennt an, dass es für Kommunen angesichts pandemischer Lagen nicht immer möglich ist, dem Infektionsschutz und den Bestimmungen des NKomVG gerecht zu werden und Sitzungen der Vertretungen als Präsenzveranstaltungen ordnungsgemäß durchzuführen. Die in dem Katalog des § 182 Abs. 2 NKomVG aufgeführten Regelungen führen zum Teil zu Einschränkungen von Beteiligungsrechten der kommunalen Mandatsträger. Das erscheint in einer Ausnahmesituation wie der gegenwärtigen Pandemielage gerechtfertigt, um die Beschlussfassung sicherzustellen und außergewöhnliche Gefahren für Leib, Leben oder Gesundheit der Mitglieder der kommunalen Gremien und der sonstigen Beteiligten abzuwenden.

Derzeit werden vermehrt Fragen zur Auslegung des § 182 NKomVG und zur praktischen Umsetzung der einzelnen Regelungen an das Niedersächsische Ministerium für Inneres und Sport herangetragen.
Das nehme ich zum Anlass, folgende Anwendungshinweise zu geben.

1. Zu § 182 Abs. 1 NKomVG: Grundvoraussetzungen

Die in § 182 Abs. 2 bis 4 NKomVG vorgesehenen Ermächtigungstatbestände sind situativ beschränkt auf die in § 182 Abs. 1 abschließend genannten Lagen. Voraussetzung ist insoweit das Vorliegen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nach § 5 Abs. 1 Satz 1 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) oder einer epidemischen Lage von landesweiter Tragweite nach § 3 a Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über den öffentlichen Gesundheitsdienst. Nur wenn eine parlamentarische Entscheidung des Bundes oder des Landes nach diesen Regelungen vorliegt, sind die Sonderregelungen anwendbar. Für die derzeitige COVID-19 Pandemie hat der Bundestag am 25. März dieses Jahres nach § 5 Abs. 2 Satz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festgestellt. Die Feststellung hat der Bundestag am 18. November 2020 bestätigt [siehe https://www.bundestag.de/parlament/plenum/abstimmung/abstimmung/?id=699] und besteht bis auf Weiteres fort.
Der einleitende Halbsatz des § 182 Abs. 2 Satz 1 NKomVG „Zur Bewältigung einer epidemischen Lage nach Absatz 1“ bedeutet nicht, dass die Sonderregelungen nur für Beschlüsse in Betracht kommen, die Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung zum Inhalt haben. Solange auf Bundes- oder Landesebene eine entsprechende epidemische Lage festgestellt ist, können sämtliche kommunalen Beschlüsse nach den Sonderregelungen des § 182 Abs. 2 NKomVG getroffen werden.

2. Zu § 182 Abs. 2 NKomVG: Ermessensentscheidung

Die Anwendung der Sonderregelungen des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und 7 NKomVG, die Abweichungen vom Grundsatz der Präsenzsitzung zulassen, liegt im Ermessen der Kommunen. Bei der Ermessensentscheidung muss die Verhältnismäßigkeit gewahrt werden. Die Kommunen haben in der nunmehr verschärften pandemischen Lage erneut darüber zu befinden, ob, in welchem Turnus und mit welchen Inhalten Sitzungen der Gremien durchgeführt werden sollen. Sie haben ferner zu prüfen, ob (Präsenz-)Sitzungen durchgeführt werden können, ob zur Wahrung der hygienerechtlichen Vorgaben auf andere Räumlichkeiten ausgewichen werden muss oder von den pandemiespezifischen Sonderregelungen Gebrauch gemacht wird. Die Anwendung dieser Sonderregelungen muss angesichts der pandemischen Lage aus Gründen des Infektionsschutzes erforderlich sein, um dem Schutz der Gesundheit von Bürgerinnen und Bürgern, Abgeordneten und Beschäftigten Rechnung zu tragen und die Durchführung einer Präsenzsitzung muss aus diesen Gründen unverhältnismäßig sein. Dies kann im Falle einer Pandemie insbesondere dann der Fall sein, wenn ein den hygienerechtlichen Vorgaben entsprechender Sitzungssaal nicht zur Verfügung steht, Abgeordnete einer Risikogruppe angehören, sich in Quarantäne befinden oder sie möglicherweise auf dem Weg zur Sitzung Infektionsrisiken ausgesetzt sein könnten. Ob die entsprechende Voraussetzungen vorliegen, muss unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten, möglicherweise auch der jeweiligen Infektionszahlen vor Ort, von der Kommune in eigener Verantwortung unter Berücksichtigung der Anordnungen der Gesundheitsämter und des Grundsatzes der Öffentlichkeit von Sitzungen entschieden werden. Angesichts des sehr dynamischen Infektionsgeschehens dürften die Hürden für die Anwendbarkeit der Sonderregelungen aktuell aber nicht besonders hoch sein.

3. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NKomVG: Umlaufverfahren bei Beschlüssen der Vertretung

Die Vertretung kann über bestimmte Angelegenheiten im schriftlichen oder elektronischen Umlaufverfahren beschließen, wenn sich vier Fünftel der Mitglieder der Vertretung damit einverstanden erklärt haben. Der Vorschlag für eine Beschlussfassung im Umlaufverfahren erfolgt durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten im Benehmen mit der oder dem Vorsitzenden.
Bei einem Umlaufverfahren wird der beabsichtigte Beschluss allen Mitgliedern der Vertretung von der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten auf schriftlichem oder elektronischem Wege zugeleitet. Die Willensbildung des Einzelnen erfolgt ebenfalls durch schriftliche oder elektronische Mitteilung. Die Feststellung, ob die Voraussetzungen für die Beschlussfassung im Umlaufverfahren erfüllt sind, trifft die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte. Die Verhandlungsgegenstände, die im Umlaufverfahren behandelt werden sollen, müssen bei der Abfrage des Einverständnisses konkret benannt werden. Ein Grundsatzbeschluss, bis auf weiteres sämtliche Beschlüsse im Umlaufverfahren fassen zu wollen, reicht insoweit nicht aus.
Eine vorherige Präsenzsitzung, in der die Durchführung eines Umlaufverfahrens nach § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NKomVG beschlossen wird, ist nicht erforderlich. Wie in der Begründung zum COVID 19-Gesetzentwurf ausgeführt, kann die Durchführung des Umlaufverfahrens entsprechend der Vorgehensweise im Hauptausschuss nach § 78 Abs. 3 NKomVG erfolgen. Eine andere Auslegung des Gesetzes würde der Zielsetzung der Vorschrift, in einer Pandemiesituation Kontakte soweit wie möglich zu vermeiden, zuwiderlaufen. Ein Beschluss im Umlaufverfahren ist zulässig, wenn sich vier Fünftel der Mitglieder der Vertretung mit dieser Verfahrensweise einverstanden erklärt haben. Es bestehen keine Bedenken, das Einverständnis zum Verfahren und eine Entscheidung über eine Beschlussvorlage in einer Sachfrage in einem Verfahrensgang zusammenzufassen. Im Ergebnis muss allerdings klar feststellbar sein, ob das 4/5-Quorum erreicht worden ist und wie die Voten zur Beschlussvorlage lauten. Da sich das Umlaufverfahren des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NKomVG am Umlaufverfahren des § 78 Abs. 3 NKomVG orientiert und dort nach § 78 Abs. 4 NKomVG die Regelungen für das Verfahren der Vertretung sinngemäß gelten, ist es zulässig, die Beschlussfassung des Umlaufverfahrens nach § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NKomVG mit den für die Vertretung geltenden Verfahrensanforderungen zu verknüpfen. So ist es bspw. denkbar, das Umlaufverfahren entsprechend den Vorschriften der Geschäftsordnung in einer namentlichen oder geheimen Abstimmung durchzuführen.
Das Umlaufverfahren bietet sich insbesondere bei einfach zu entscheidenden Angelegenheiten an, bei denen eine ausgiebige Diskussion und Erörterung nicht unbedingt notwendig erscheint. Insbesondere eignen sich für Beschlussfassungen im Umlaufverfahren einfache entscheidungsreife Angelegenheiten, für die eine Sachberatung nicht erforderlich erscheint. Sofern dennoch noch Abstimmungsbedarf besteht, kann ein Austausch von Meinungen vorbereitend zusätzlich in einer Telefonkonferenz oder z. B. auch per E-Mail erfolgen. Das Umlaufverfahren setzt nicht voraus, dass die bestimmten Angelegenheiten eilbedürftig sind. Diese Einschränkung ist nach der Entscheidung des Gesetzgebers angesichts des hohen Zustimmungsquorums von vier Fünftel der Mitglieder nicht erforderlich.
Die Regelung des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NKomVG ist für die Beschlussfassung des Hauptausschusses nicht anwendbar. § 78 Abs. 3 NKomVG sieht für den Hauptausschuss bereits regulär und damit unabhängig von einer Pandemielage ein Umlaufverfahren vor. Das Festhalten an der nach § 78 Abs. 3 NKomVG erforderlichen Einstimmigkeit aller Mitglieder des Hauptausschusses ist auch in einer Pandemiesituation gerechtfertigt, weil eine Sitzung dieses deutlich kleineren Gremiums im Fall eines Widerspruchs gegen die Durchführung eines Umlaufverfahrens im Gegensatz zu einer Sitzung der Vertretung unter Berücksichtigung der infektionsschutzrechtlichen Vorschriften einfacher zu organisieren ist.
Die Pflicht zur Vorbereitung von Beschlüssen der Vertretung durch den Verwaltungsausschuss (§ 76 Abs. 1 NKomVG) bleibt von der Sonderregelung unberührt.

4. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NKomVG: Zuständigkeitsübertragung an den Hauptausschuss

Die bestimmten Angelegenheiten, die durch die Vertretung an den Hauptausschuss delegiert werden sollen, müssen von der Vertretung im Rahmen des Übertragungsbeschlusses eindeutig benannt werden. Dazu sind die an den Hauptausschuss zu übertragenden Angelegenheiten katalogartig aufzuführen.
Der Beschluss der Vertretung über die Übertragung sollte befristet werden, damit nach Ablauf der Frist durch eine erneute Ermessensentscheidung festgestellt werden kann, ob Sitzungen der Vertretung wieder möglich sind. Ein unbefristeter Beschluss würde dazu führen, dass die Übertragung ggf. bis zur Aufhebung der epidemischen Lage durch das Parlament fortdauert. Der Übertragungsbeschluss kann jederzeit wieder aufgehoben werden, gegebenenfalls auch konkludent durch Entscheidung der Vertretung über die Angelegenheit.
Es wird nicht empfohlen, die Übertragung formal von äußeren Bedingungen, etwa der Benennung von Inzidenzzahlen („ab einer 7-Tage-Inzidenz von 100 je 100.000 EW entscheidet der Verwaltungsausschuss über die folgenden Angelegenheiten“), abhängig zu machen. Dies birgt erhebliche Unsicherheiten.
Es sollte stets klar und auch später z.B. bei einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung einfach erkennbar und auch dokumentiert sein, welches Organ der Kommune für die Entscheidungen in der Sache in einem konkreten Zeitpunkt zuständig ist.

5. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NKomVG: Sitzungen per Videokonferenz

§ 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NKomVG enthält eine Rechtsgrundlage für die Durchführung von Sitzungen kommunaler Vertretungen als Videokonferenz und lässt Sitzungen ohne persönliche Anwesenheit der Mitglieder im Sitzungsraum zu. Die Entscheidung, ob die anstehenden Tagesordnungspunkte in einer Sitzung in Form einer Videokonferenz behandelt werden, trifft die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte nach den Umständen des Einzelfalls im Benehmen mit der oder dem Vorsitzenden zum Zeitpunkt der Ladung. Ein Rechtsanspruch der Abgeordneten besteht insoweit nicht.
Die Zulässigkeit der Durchführung einer Sitzung als Videokonferenz unterliegt keinen weiteren als den in § 182 Abs. 1 NKomVG genannten Voraussetzungen. Es ist insbesondere nicht erforderlich, vorrangig auf Sitzungen in größeren Räumlichkeiten unter Einhaltung behördlich empfohlener Abstandsregelungen auszuweichen und Videositzungen nur dann durchzuführen, wenn geeignete Räume nicht zur Verfügung stehen.
Die Abgeordneten sind in der Ladung zur Sitzung darauf hinzuweisen, dass alle oder einzelne Abgeordnete per Videokonferenz teilnehmen können. Außerdem müssen ihnen die erforderlichen Zugangsdaten rechtzeitig mitgeteilt werden. Dabei handelt es sich um zusätzliche Voraussetzungen der ordnungsgemäßen Ladung der Abgeordneten. Verstöße gegen Ladungsvorschriften können als Mangel gerügt werden und zur Unwirksamkeit der in der Sitzung gefassten Beschlüsse führen.
Eine Videokonferenz setzt voraus, dass die eingesetzte Technik die Sitzung einschließlich der Beratungen und Beschlussfassungen in Bild und Ton synchron überträgt. Nur so ist sichergestellt, dass die Identität der Teilnehmer festgestellt und eine ordnungsgemäße Sitzungsleitung durchgeführt werden kann. Die wirksame Ausübung der mitgliedschaftlichen Rechte, insbesondere die Wahrnehmung des Rede- und Stimmrechts, ist sicherzustellen. Grundvoraussetzungen für die ordnungsgemäße Durchführung von Sitzungen als Videokonferenz sind das Vorhandensein geeigneter Endgeräte bei den Mitgliedern des jeweiligen Gremiums sowie eine hinreichend leistungsfähige und stabile Internetverbindung.
Sofern es einzelnen Abgeordneten z. B. aus technischen oder sonstigen Gründen nicht möglich ist, an einer Videokonferenz teilzunehmen, ist entweder die Zurverfügungstellung von Technik der Kommune zu erwägen (Zuschaltung in den Räumen der Kommune) oder die Sitzung unter Anwesenheit eines Teils der Mitglieder der Vertretung in einem Sitzungsraum und Video-Zuschaltung der übrigen Mitglieder durchzuführen (Hybridsitzung). Derartige Hybridsitzungen sind vom Gesetz nicht ausgeschlossen und damit grundsätzlich möglich, damit Abgeordnete nicht in unzulässiger Weise an der Wahrnehmung ihres Mandats gehindert werden (vgl. § 54 Abs. 2 NKomVG). In diesem Sinne gelten im Sitzungsraum anwesende und per Video zugeschaltete Mitglieder gleichermaßen als anwesend und sind rede- und stimmberechtigt im Sinne der gesetzlichen Vorschriften. Eine Sitzung ohne Bildübertragung z. B. in Form einer Telefonschaltkonferenz ist nicht zulässig. Auch die Zuschaltung einzelner Abgeordneter nur per Telefon erfüllt die Voraussetzungen der Regelung angesichts des eindeutigen Wortlauts nicht. Die vorübergehende Ausschaltung der eigenen Kamera durch einzelne Abgeordnete während der Übertragung zur Verbesserung der Datenübertragung ist unbedenklich, solange sich der Vorsitzende jederzeit von deren Anwesenheit überzeugen kann.
Nicht erfasst von der Neuregelung ist der Fall, dass eine Präsenzsitzung des Gremiums stattfindet und sich einzelne Mitglieder per Video zuschalten (z. B. weil sie aufgrund gesundheitlicher Risiken an der durchgeführten Präsenzsitzung nicht persönlich teilnehmen möchten), ohne dass dies in der Ladung angeordnet worden ist. Wird dies gleichwohl praktiziert, so gelten in diesem Fall per Video zugeschaltete Mitglieder nicht als anwesend; sie sind auch nicht rede- und stimmberechtigt.
Für die Durchführung einer Sitzung als Videokonferenz gelten die auch sonst für die Durchführung von Sitzungen geltenden gesetzlichen Bestimmungen und die Verfahrensregelungen der Geschäftsordnung.
Dies gilt auch für den Umgang mit Mitgliedern, die dem Mitwirkungsverbot nach § 41 NKomVG unterliegen. Wie die Maßgabe des § 41 Abs. 5 Satz 2 NKomVG bei öffentlicher Sitzung in Form einer Videokonferenz konkret umzusetzen ist, ist jeweils nach den Umständen des Einzelfalls (und nach den Möglichkeiten der eingesetzten Software) zu bewerten und zu entscheiden. Bei nichtöffentlicher Sitzung ist – wie bei Präsenzsitzungen – sicherzustellen, dass das befangene Mitglied den virtuellen Sitzungsraum auf geeignete Weise verlässt, also von den übrigen Teilnehmern nicht mehr zu sehen und zu hören ist und die Übertragung von Bild und Ton auch selbst nicht mehr empfangen kann. Die Regelung des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NKomVG schließt die Durchführung von nicht öffentlichen Sitzungen per Videokonferenz nicht aus. In diesen Fällen erhält die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit (§ 40 NKomVG) eine besondere Bedeutung. Die Teilnehmer an der Videokonferenz haben dafür Sorge zu tragen, dass die Nichtöffentlichkeit auch in ihrem jeweiligen Umfeld gewahrt bleibt. Zu Beginn einer nicht öffentlichen Sitzung sollte auf diese Verpflichtung ausdrücklich hingewiesen werden.
Geheime Abstimmungen können im Rahmen einer Videokonferenz nur durchgeführt werden, wenn die eingesetzte Technik die Voraussetzungen für dieses Verfahren unter Berücksichtigung der Festlegungen in der Geschäftsordnung sicherstellt. Es muss gewährleistet sein, dass die Stimmabgabe den einzelnen Abgeordneten nicht zugeordnet werden kann. Geeignete technische Vorkehrungen sind von der Kommunen in eigener Verantwortung zu treffen, um eine ordnungsgemäße Sitzung zu gewährleisten. Zur Sicherstellung einer geheimen Abstimmung kann auch die Beratung als Videokonferenz erfolgen und die geheime Abstimmung anschließend im Umlaufverfahren durchgeführt werden.
Die Regelung schließt die Anwendung des § 89 NKomVG nicht aus. In dringenden Fällen können auch weiterhin Eilentscheidungen herbeigeführt werden.
Aus dem Umstand, dass eine Sitzung in Form einer Videokonferenz durchgeführt werden darf, ergeben sich keine erleichterten Voraussetzungen zum Ausschluss der Öffentlichkeit. Bei öffentlichen Sitzungen, die als Videokonferenz durchgeführt werden, muss daher grundsätzlich die Möglichkeit bestehen, die Sitzung einschließlich der Beratungen und Beschlussfassungen als Zuhörer und Zuseher zu verfolgen, soweit dies technisch möglich ist. Nur wenn die Hauptsatzung eine Regelung nach § 64 Abs. 2 NKomVG enthält, kann dies durch zeitgleiche Übertragung von Bild und Ton (Livestream) gewährleistet werden. Auch die Übertragung in einen öffentlich zugänglichen, unter Berücksichtigung des Infektionsschutzes geeigneten Raum ist zulässig. Dies ist ebenso wie im Falle des Zuschaltens einzelner Abgeordneter oder Sachverständiger kein Fall des § 64 Abs. 2 NKomVG, da es sich hierbei nicht um das Ziel der Berichterstattung handelt, sondern lediglich die Durchführung einer Sitzung als Videokonferenz ermöglicht wird. Die Öffentlichkeit muss insbesondere dem Gang der Verhandlungen folgen, die Ausführungen und Wortmeldungen verstehen und dem jeweiligen Redner zuordnen können. Hierfür ist es nicht zwingend erforderlich, dass bei einer Sitzung in Form einer Videokonferenz während der Übertragung ständig alle Ratsmitglieder zu sehen sind. Die Einschränkungen aus § 64 Abs. 2 Satz 3 NKomVG sind zu beachten.
Kurzzeitige technische Störungen oder ein zeitweiser Ausfall der Sitzungstechnik hindert die rechtskonforme Durchführung der Sitzung nicht. Insofern gelten die gleichen Maßstäbe wie bei Präsenzsitzungen; die oder der Vorsitzende ergreift die notwendigen Maßnahmen, um die ordnungsgemäße Durchführung der Sitzung sicherzustellen.
Für Sitzungen des Hauptausschusses und für Ausschüsse nach § 71 NKomVG werden die Bestimmungen über die Zulässigkeit von Sitzungen in Form von Videokonferenzen ausdrücklich für entsprechend anwendbar erklärt.
Die Bestimmungen finden ebenfalls für Sitzungen der Orts- und Stadtbezirksräte (vgl. § 91 Abs. 5 NKomVG) und der Ausschüsse nach besonderen Rechtsvorschriften (vgl. § 73 Satz 1 i.V.m. § 72 Abs. 3 Satz 5 NKomVG) Anwendung.
Auch mit der Regelung des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 (sowie auch Nr. 1) NKomVG hält der Gesetzgeber ausdrücklich am Leitbild der Präsenzsitzung als Regelform fest. Die ausnahmsweise Durchführung einer Sitzung in Form einer Videokonferenz ist ausdrücklich nur während pandemiebedingter Ausnahmesituationen wie der gegenwärtigen Corona-Pandemie zugelassen, um die Arbeit des Beschlussgremiums und somit die Handlungsfähigkeit der Kommune sicherzustellen. Eine Ausweitung virtueller Sitzungen über entsprechende Lagen hinaus ist weder bezweckt noch wäre sie vom Wortlaut des bestehenden Regelungsrahmens gedeckt.

6. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 NKomVG: Frist nach § 46 Abs. 4

Diese Regelung hat durch Zeitablauf für Veränderungen in der nächsten Kommunalwahlperiode keine Bedeutung mehr.

7. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 NKomVG: Verzicht auf Beteiligung der Fachausschüsse durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten

Die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte soll im Rahmen der Vorbereitung der Beschlüsse des Hauptausschusses die Fachausschüsse beteiligen (§ 85 Abs. 1 Satz 2 NKomVG). Von dieser Verpflichtung darf in besonders gelagerten Fällen abgewichen werden. Es ist davon auszugehen, dass die Sollregelung bereits die Möglichkeit eröffnet, im Fall einer Pandemie von der Beteiligung der Fachausschüsse abzusehen. Aus Gründen der Rechtssicherheit wurde dafür allerdings eine ausdrückliche Rechtsgrundlage geschaffen. Die Regelung dient dem Zweck, Sitzungen in einer Pandemiesituation auf das absolut notwendige Maß zu reduzieren. Entsprechendes gilt für die Ausschüsse nach besonderen Rechtsvorschriften im Sinne von § 73 NKomVG.
Soweit den Fachausschüssen Beschlusszuständigkeiten nach § 76 Abs. 3 NKomVG übertragen worden sind, kann auf eine Ausschusssitzung nicht verzichtet werden.
Im Hinblick auf die nach § § 76 Abs. 6 NKomVG bestehende Koordinierungsfunktion wurde dem Hauptausschuss ein Interventionsrecht mit der Zielsetzung eingeräumt, eine abweichende Bestimmung für die Beteiligung der beratenden Ausschüsse zu ermöglichen.

8. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 NKomVG: Einberufung des Rates durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten, wenn ein einzelner Abgeordneter dies verlangt

Soweit möglich sollten während einer Pandemielage die bestehenden rechtlichen Möglichkeiten, kommunalpolitischen Spielräume und organisatorischen Maßnahmen ausgeschöpft werden, um Häufigkeit (und Dauer) von (Präsenz-)Sitzungen auf das unbedingt Notwendige zu beschränken, z.B. durch Verlegung von Sitzungen und Anpassung des Sitzungsrhythmus. Um diese Zielvorgabe zu erleichtern, ist die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte nach der Regelung des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 NKomVG nicht verpflichtet, auf Verlangen eines Abgeordneten die Vertretung einzuberufen, wenn die letzte Sitzung länger als drei Monate zurückliegt. Fordern allerdings ein Drittel der Mitglieder der Vertretung oder der Hauptausschuss eine Einberufung der Vertretung, ist die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte auch während der Pandemielage dazu verpflichtet (§ 59 Abs. 2 Satz 4 Nr. 1 NKomVG).

9. Zu § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 NKomVG: Anhörung des Orts- bzw. Stadtbezirksrates

Zu allen wichtigen Fragen, die die Ortschaft oder den Stadtbezirk besonders betreffen, steht dem Orts- bzw. Stadtbezirksrat ein Anhörungsrecht zu (§ 94 Abs. 1 Satz 1 NKomVG). Das Anhörungsrecht ist ein zwingendes verfahrensrechtliches Erfordernis und kann nur vor Eilentscheidungen ausnahmsweise unterbleiben (§ 89 Satz 4 NKomVG). Sind Orts- bzw. Stadtbezirksräte aufgrund der Pandemiesituation nicht in der Lage, zu einer Sitzung zusammenzukommen und ihr Anhörungsrecht wahrzunehmen, würden die regulären Verfahrensregelungen zur Beteiligung der genannten Gremien dazu führen, dass Entscheidungen der Vertretung blockiert wären. Dies soll durch die Regelung des § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 NKomVG verhindert werden. Danach reichen die Anhörung der Ortsbürgermeisterin oder des Ortsbürgermeisters oder der Bezirksbürgermeisterin oder des Bezirksbürgermeisters ausnahmsweise aus, um die Mitwirkungsrechte des Orts- bzw. Stadtbezirksrates zu wahren.
Der oder dem Vorsitzenden bleibt es überlassen, ob und ggf. in welchem Verfahren die übrigen Mitglieder des Orts- bzw. Stadtbezirksrates beteiligt werden.
Auch das Anhörungsrecht der Ortsräte vor Erlass der Haushaltssatzung wird von § 182 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 NKomVG erfasst. Das ergibt sich zum einen aus dem Sinn und Zweck der Sonderregelung des § 182 NKomVG. Zum anderen lässt sich diese Auffassung auch aus dem Wortlaut der Regelungen ableiten. Sie bezieht sich auf alle von § 94 NKomVG erfassten Angelegenheiten. Das sind alle wichtigen Fragen des eigenen und übertragenen Wirkungskreises, die die Ortschaft in besonderer Weise berühren. Die Beratung über die Haushaltsmittel für den Ortsrat gehört in diese Kategorie, auch wenn das Anhörungsrecht in § 93 Abs. 2 NKomVG im Zusammenhang mit anderen haushaltsrechtlichen Vorschriften noch einmal an anderer Stelle genannt ist.

10. Zu § 182 Abs. 2 Satz 2 NKomVG: Veröffentlichung von Beschlüssen und Protokollen

Der Öffentlichkeitsgrundsatz gehört als elementarer Bestandteil des Demokratiegebots zu den wesentlichen Verfahrensvorschriften des Kommunalverfassungsrechts und ist auch unter Pandemiebedingungen grundsätzlich zu gewährleisten. Eine angemessene Begrenzung der Teilnehmerzahl im Hinblick auf den Gesundheits- und Infektionsschutz ist jedoch zulässig. Der Öffentlichkeitsgrundsatz erfordert nicht die zahlenmäßig unbegrenzte Zulassung der Öffentlichkeit. Der Gesetzgeber erkennt mit den Sonderregelungen des § 182 Abs. 2 NKomVG allerdings an, dass aufgrund der Pandemielage Sitzungen stattfinden können, bei denen die Öffentlichkeit nicht hergestellt werden kann. Als Ersatz sieht § 182 Abs. 2 Satz 1 NKomVG vor, dass gefasste Beschlüsse unverzüglich zu veröffentlichen sind, soweit nicht im Einzelfall aus Gründen des öffentlichen Wohls oder zur Wahrung berechtigter Interessen Einzelner etwas Anderes beschlossen wird. Dies gilt für Beschlüsse, die im Umlaufverfahren nach Satz 1 Nr. 1 oder aufgrund einer Übertragung nach Satz 1 Nr. 2 gefasst worden sind.
Für die Auslegung der unbestimmten Begriffe „öffentliches Wohl“ und „berechtige Interessen Einzelner“ gelten dieselben Kriterien wie bei § 64 Abs. 1 Satz 1 NKomVG. Wird eine Sitzung der Vertretung als Videokonferenz nach Satz 1 Nr. 3 durchgeführt, ist das Protokoll dieser Sitzung zu veröffentlichen, soweit der Öffentlichkeit eine Teilnahme an der Sitzung nicht möglich war.
Der Wortlaut des Gesetzes fordert lediglich eine Veröffentlichung, keine Verkündung oder Bekanntmachung.
Die Regelungen des § 11 NKomVG sind daher nicht anzuwenden. Auch Regelungen in der Hauptsatzung über sonstige Bekanntmachungen sind nicht einschlägig. Eine Veröffentlichung ist z. B. erfolgt, wenn die Beschlüsse und Protokolle in dem öffentlich zugänglichen Teil des Ratsinformationssystems enthalten oder auf der Internetseite der Kommune zu finden sind.

11. Zu § 182 Abs. 3 NKomVG: Fristverlängerung beim Bürgerbegehren

Die epidemische Lage führt dazu, dass die Sammlung der erforderlichen Unterstützungsunterschriften verhindert oder unzumutbar erschwert wird. Die Fristverlängerung soll diese Nachteile für die Sammlung der Unterstützungsunterschriften ausgleichen. Die Höchstfrist trägt dem Umstand Rechnung, dass mit zunehmender Dauer zwischen Unterschrift und Einreichung die Legitimationswirkung der Unterschrift nachlässt.
Solange eine epidemische Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite festgestellt ist, hat der Hauptausschuss die Frist zur Einreichung der Unterschriften für ein Bürgerbegehren auf entsprechenden Antrag zu verlängern. Ein Ermessensspielraum steht ihm dabei nicht zu, weil es sich um eine gebundene Entscheidung handelt. Etwas Anderes dürfte für Fälle gelten, in denen feststeht, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens die notwendige Anzahl von Unterschriften bereits vor der Entscheidung über die Fristverlängerung erreicht haben. In einem solchen Fall fehlt das Sachbescheidungsinteresse für einen entsprechenden Antrag, weil die Verlängerungsregelung den Initiatoren eines Bürgerbegehrens mehr Zeit für die Unterschriftensammlung zur Verfügung stellen und die pandemiebedingten Umstände der erschwerten Bürgerkommunikation etc. ausgleichen soll. Ein Instrument zur Verzögerung des angestrebten Bürgerentscheids ist sie indes nicht.
Bis zu welchem Zeitpunkt ein Antrag auf Verlängerung der Frist zur Durchführung des Bürgerentscheids gestellt werden kann, ist nicht ausdrücklich geregelt. Obwohl viel dafürspricht, dass ein erst nach Bestimmung des Abstimmungstages oder gar erst nach Beginn der konkreten Vorbereitung der Abstimmung gestellter Antrag nicht mehr zulässig ist, ist diese die Rechte der Initiatoren des Bürgerbegehrens einschränkende Auslegung mit rechtlichen Risiken verbunden. Im Hinblick auf die Dauer der Verschiebung wird angesichts des Wortlauts der Vorschrift im Interesse größtmöglicher Rechtssicherheit empfohlen, bei der Entscheidung die voraussichtliche Dauer der festgestellten epidemischen Lage zu berücksichtigen und ggf. die Höchstfrist von sechs Monaten auszuschöpfen. Eine Möglichkeit, z.B. Dritten wie den Vertreterinnen oder Vertretern des Bürgerentscheids die Kosten der Verschiebung aufzuerlegen, sieht das Gesetz nicht vor.

Ich bitte die Landkreise und die Region Hannover, diesen Erlass an die Gemeinden weiterzusenden.
gez. Steinmetz